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国务院总理李克强日前签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》，自2020年10月1日起施行。此次修订细化了预算法的有关规定，将近年来财税体制改革与预算管理实践成果以法规的形式固定下来，包括明确预算收支范围、强化预算公开要求、完善转移支付制度、明确预算草案编制时间、加强地方政府债务管理、规范财政专户等，确保公共财政资金节用裕民。
加强预算平衡的管理
平衡预算是各级财政的重要工作，也是本次《条例》修订中详细说明的内容。如何平衡财政赤字、怎样弥补财政短收都有了更明确的规定。具体来讲，如要通过发行债券来增加收入，那么出于对防范和化解地方政府债务风险的考虑，一系列制度建设成为必需的工作。此外，《条例》指出应从源头精确化各级财政收入预算，增加财政收支的稳健性。预算收入征收部门和单位的意见被要求纳入，未来收入预算的核定方式将逐步改变，量入为出的预算收支格局有望真正建立。
修订后的《条例》对基层财政出现短收的情况做了明确的规定：“设区的市、自治州以下各级一般公共预算年度执行中出现短收的，应当通过调入预算稳定调节基金或者其他预算资金、减少支出等方式实现收支平衡；采取上述措施仍不能实现收支平衡的，可以通过申请上级政府临时救助平衡当年预算，并在下一年度预算中安排资金归还。”这其中提到了要求各地财政减少支出，对于涉及民生和经济发展的支出当然不能减少，要求减少的支出是各级政府的一般公共运行经费。
事实上，在减收增支的压力下，地方政府极易出现财政赤字。修订后的《条例》规定：“省、自治区、直辖市政府依照预算法第六十六条第三款规定增列的赤字，可以通过在国务院下达的本地区政府债务限额内发行地方政府一般债券予以平衡。”同时，《条例》规定：“财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。”为防范和化解地方政府债务风险提供了制度支撑。
尤其值得关注的是，《条例》规定，各级政府财政部门编制收入预算草案时，应当征求税务、海关等预算收入征收部门和单位的意见；预算收入征收部门和单位应当按照财政部门的要求提供下一年度预算收入征收预测情况，并与相关财政部门建立收入征管信息共享机制。这些规定体现了收入预算从约束性转向预期性的要求，量入为出，也将大大减轻征收部门和单位的压力。
规范转移支付资金的管理
1994年实行分税制财政体制以来，我国逐步建立并不断完善财政转移支付制度，有力促进了区域协调发展和基本公共服务均等化。为规范转移支付制度，修订后的《条例》对转移支付管理做出了明确的规定。
一是明确了一般性转移支付范围。规定一般性转移支付包括均衡性转移支付，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财力补助，其他一般性转移支付。
二是规范了专项转移支付资金的使用范围。规定专项转移支付，指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标给予下级政府，并由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用的预算资金。地方政府要按照《条例》规定，对于专项转移支付，要坚持“资金跟着项目走”，将专项转移支付资金用于重点领域，有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需。
三是建立健全了专项转移支付定期评估和退出机制，规定县级以上各级政府财政部门应当会同有关部门建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对评估后符合法律、行政法规和国务院规定，有必要继续执行的，可以继续执行；设立的有关要求变更，或者实际绩效与目标差距较大、管理不够完善的，应当予以调整；设立依据失效或者废止的，应当予以取消。这项规定有效提升了转移支付资金的使用效率，避免了转移支付资金的冗余和浪费。
增加财政透明度
修订后的《条例》对预决算的公开做了更加细化的规定。
一是要求一般性转移支付向社会公开应当细化到地区，专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。专项转移支付里项目才是重点，只有公开到项目，才能对专项转移支付进行全面系统的监督。
二是明确政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等需要按规定向社会公开。这些事项都有一个共同的特点，就是都拥有很高的社会关注度。因为这些事项或关系到人民群众的切身利益，或对政府的形象和公信力有着举足轻重的影响。把这些事项向社会公开，对于打造“阳光政府”有着重要的意义。
三是细化部门及所属单位预算、决算公开内容。规定部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出；部门预算、决算支出按其功能分类应当公开到项目；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款项。各部门所属单位的预算、决算及报表，应当在部门批复后20日内由单位向社会公开。细化后的预决算公开规定更加明确了公开的要点，根据公开事项各自的特点，明确了公开的范围，提升了公开数据的质量，保障了预决算公开的及时性和规范性。
（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）
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