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在新冠肺炎疫情发生初期，国家税务总局就做出“非接触式”办税要添力的决策部署，有效保护了广大纳税人、缴费人及税务干部职工的身体健康和生命安全。近期，笔者对疫情前后“人工智能12366”在大连税务系统的应用情况，及其所催生的分工与组织形式变迁进行了调研，以期由点及面，分析“非接触式”税收服务管理发展前景及其所产生的效应，更好建设新时代税收现代化，服务经济社会发展。
大连“人工智能12366”的应用情况
大连“人工智能12366”以多年沉淀的税收政策知识图谱为主要支撑，通过人工智能等技术自动解答纳税人、缴费人咨询的新型咨询辅导服务，具有规范、精准、高效等特点。自2019年1月上线运行至2020年3月25日，“人工智能12366”已提供服务152万次，占服务总量的59.9%，比传统电话热线咨询多50万次。
“人工智能12366”高效承担起疫情期间的咨询辅导任务，仅安排少量坐席人员轮流上岗接听热线，即可满足纳税人、缴费人服务需求，有效减少人员聚集和接触，助力疫情防控和经济社会发展。
目前，大连已有38万名纳税人、缴费人通过微信、网站、税务APP等实名绑定“人工智能12366”，绑定企业占全市企业总数的87.6%。国家税务总局大连市税务局按照行业、税种、类型等收集分析用户咨询内容，运用大数据锁定用户需求，进一步提升政策推送的精准性和有效性。截至3月下旬，已开展疫情防控政策专项点对点宣传讲解2432万次，主动精准推送政策447万次。
“人工智能12366”催生的变化
人工智能技术的应用，形成了新的工作内容和模式，促使咨询辅导人员分工、组织形式及咨询辅导需求实现路径发生变化。
一是12366坐席人员分工的变化。
2019年初，大连市税务局12366坐席人员为109人，均从事电话热线接听及相关管理工作。引入“人工智能12366”，形成税费知识库（数据库）建设、数据标注（人工智能培养）及信息系统运行维护等新的工作内容。除运维工作采取服务外包形式外，其他工作均由12366坐席员承担，促成了坐席人员分工的直接转变。
不仅如此，由于人工智能分流了大量咨询辅导需求，使得传统电话咨询总量环比大幅下降56%，人均通话时长缩短一半以上，坐席人员工作压力明显减轻，进一步促进了分工变化。2019年底，大连市税务局共有坐席人员95名，较年初减少14人。其中，12人离职加入企业、中介机构，1人考录公务员，1人转岗到办税服务厅。
二是纳税服务中心内部组织形式的变化。
大连市税务局纳税服务中心承担税费咨询辅导主责，以往咨询辅导工作内容、形式较为单一，主要采取了中心主任、分管副主任、热线咨询班组长、坐席人员的传统科层制组织形式。引入“人工智能12366”后，为适应工作内容、形式极大丰富的实际，由中心主任牵头成立工作领导小组，下设智能咨询工作组、热线工作组及税费政策宣讲团等组织。前期，为支援湖北地区开展疫情期间的咨询辅导工作，又专门组建了“湖北智能咨询工作组”，也由领导小组直接指挥。
相比传统的科层制组织形式，现行扁平化组织形式和跨区域远程工作模式更适应先进技术应用带来的变化，工作质量和人力资源配置效率更高。比如，“湖北智能咨询工作组”组建当天，就连夜完成了平台搭建和知识库建设，仅用4天就实现了智能咨询上线运行。又如，税费政策宣讲团并非常设机构，而是根据不同阶段热线咨询量的变化，临时抽调坐席人员组成。
三是纳税人涉税咨询辅导需求实现路径的变化。
今年3月中旬对100位财务人员的随机问卷调查显示，79%的受访者倾向于首先选择“人工智能12366”，13%的受访者没有明显倾向，8%的受访者首选传统电话热线。在2019年下半年的同类点调显示，上述数字分别为51%、33%、16%；而在2019年初，倾向于首选人工智能的受访者仅为17%。
路径依赖是极为常见的社会现象。近期，笔者随机访问了办税服务厅现场的财务人员，有多人表示其办理的业务可以通过网络等“非接触式”路径完成，但习惯于到办税服务厅办理，尽管在疫情期间，该习惯仍难以改变。反思“人工智能12366”带来的路径变化，笔者发现，通过大数据等技术收集使用者偏好，并不断改进完善，对于改变路径依赖具有积极作用。实际上，大连市税务局一直在分析使用者的偏好，通过150个特征标签为使用者画像，并相应做出改进完善。上线一年来，大连税务“人工智能12366”已升级15次、优化38次。服务效果不断贴近使用者需求，引导使用者的习惯发生变化，而更多的使用量又加速了技术升级和分工、组织形式的变迁，形成良性循环。
“非接触式”服务管理发展前景及效应的思考
信息时代，税务部门的主要劳动对象是数据和信息。以涉税咨询辅导为例，其本质是信息交互。从20世纪80年代经营场所现场咨询辅导、90年代办税服务厅，到2008年开通12366热线，再到现在的“人工智能12366”，税务部门对信息的掌控和运用能力不断增强，转向“非接触式”服务管理已经成为必然趋势。“非接触式”税收服务管理需要多项现代科技支撑，如大数据、物联网等。其中，移动通信和人工智能技术具有主导作用。第五代移动通信技术（5G）已经进入实践应用阶段，因此，人工智能技术将左右“非接触式”税收服务管理的未来发展。
从大连市税务局“人工智能12366”的应用实践来看，即便不考虑人工智能技术的跨域性发展，在“弱人工智能”框架内，仍有很大可能显著改变目前的税收服务管理分工和组织形式。类似的改变在过去已经发生过很多次，正如计算机技术得到普遍应用后，上门收税的工作成为历史。
一是人工智能全面接手基础税收咨询辅导服务。根据服务需求的内容，可将税收咨询辅导服务分为两类，第一类是普适性税收法律、法规、政策的适用，具有领域特定、静态及信息完全等特征，可称之为基础税收咨询辅导服务；第二类是个性化疑难问题，比如规范性文件冲突时的适用问题、违法违规的救济问题等，往往具有领域交叉、动态和信息不完全等特征。
在基础咨询辅导领域，目前确实存在人工智能无法完全“理解”使用者的提问，致使难以给出正确解答的情况，但这一问题可以通过加强数据标注、提升人工智能识别能力得到有效解决。2019年1月至今，大连市税务局“人工智能12366”转人工解答的咨询量为14.3万次，转接率为9.4%，且随时间推移呈现出明显的下降趋势。同时，卷积神经网络、蒙特卡洛树搜索、深度强化学习等技术正在加速这一进程，人工智能全面接手基础税收咨询辅导服务只是时间问题。
二是服务人员分化，涉税服务进一步社会化。咨询辅导服务是涉税服务的缩影，伴随人工智能技术的应用，发生在大连12366坐席人员中的变化，将逐步扩展到涉税服务的各个领域。比如，现场缴税服务将被面部识别、移动支付技术替代，更改报表服务将被“无纸化”办公替代等。显而易见，在不形成大量新型涉税服务的情况下，未来办税服务厅必将进一步压缩。
而服务人员将被分化，一部分转向人工智能培养工作，另一部分则转向解决个性化疑难问题。当知识价值进一步被提升，税务部门无法支付相应对价时，一部分人将被信息技术公司接收。据统计，目前全国从事数据标注的人员已超过10万，兼职人员超过100万，仅北京就有180多家专业公司；另一部分人则被财税中介机构接收。实际上，这与现代科学技术应用对整个社会分工产生的影响是一致的。
三是征管模式变化，促使税务部门组织架构演进。税收征管归根结底是协助纳税人履行纳税义务，重点解决两个问题，其一，依法确定纳税人所需缴纳税款的种类和数额，即缴什么税、缴多少税；其二，畅通纳税人缴纳税款的渠道，即怎么缴税。税收管理主要解决第一个问题，税收服务主要解决第二个问题。
人工智能在改变税收服务的同时，也在改变税收管理，“非接触式”管理的地位将更加突出。大连市税务局已在这方面做出了积极有益的探索，比如大企业局通过自主建设的大企业税收风险管理作业平台、税收服务平台及APP，完成银行业等4个行业8户企业的风险分析，预估税款合计8.5亿元；开展16户企业风险应对任务，已入库税款6.7亿元；税收经济分析处在近期围绕企业复工复产开展的增值税发票数据分析中，也发现了相关管理漏洞。这些管理行为都是通过分析涉税信息数据等“非接触”方式完成的。
因此，笔者认为，税务部门未来可能将构建全国统一的数据分析处理中心，主要负责信息采集、建模分析、风险识别等工作，绝大部分风险应对工作通过“非接触式”提示、督促纳税人自行完成，少量故意违法违规行为通过“接触”予以纠正，严重违法行为则交由司法部门查处。假如这一模式可行，那么现有的省、市、县三级科层制将面临变革，取消部分层级，构建扁平化的组织模式则更为合理。
与组织形式相比，税务人员的未来发展更值得关注。伴随人工智能发展，部分岗位逐步消失，而适应技术发展方向和要求的岗位不断出现，税务部门也不例外，税收工作将向更高层次的信息化和更精细的专业化发展。相应的，如何强化干部培养，引导支持广大干部，特别是年轻干部更好、更快对接正在形成、甚至尚未形成的工作岗位，始终保持与未来发展的联系，从而持续完善税收治理体系、强化税收治理能力，是当前需要思考的问题。
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